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同时，除《清华大学章程》外，其余章程均详细开列了各自大学学校党委的职责，从而将法律文本中和有关学校党委规定的内容固定到章程中。然而，毕竟核准机关已经对包括解释权条款在内的章程进行了核准，也就默示了解释不属于核准的范畴，而是高校可依章进行的自行为。
如此一来，学校党委自然应按照高校最高效力的章程行为，即落实其领导权和决策权。从而使章程在诉讼和申诉过程因为适用得以实施。为恢复合法的办学状态，制定章程成为高等学校亟须完成的一项法定任务。与前述情形不同，若是大学之内的有关机构依据章程对有关行为进行审查，本文不将其视为章程的适用，而是将其作为保障章程实施的重要的监督机制。经全国妇联同意的中华女子学院章程。
由此形成了核准书单一生效模式与章程多种生效模式的冲突，突出表现为核准之日生效与公布之日生效之间的矛盾，这也反映了核准书与被核准章程之间的冲突。92份章程均由教育部法制办交付教育部部务会议审议通过。具体有以下四种：1.两环节制定程序在92份章程核准书中，通过两个环节来制定章程的高校仅有四所，且这四所高校的两个环节又各不相同。
基于此，高校自然不会深入琢磨章程实施的问题，抱着随便找一个机构来监督的心态，章程实施的监督机构多为兼职而非专职。赵玄，北京大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。章程选择了哪种审查方式，就注定了章程实施的保障程度。其一，党委是依章治校的领导者，应当肩负起相应的领导职责。
3.章程实施监督保障机制的新构建通过梳理现行章程实施保障制度并对其存在的问题进行分析，可以知悉今后在章程实施监督保障机制完善上，应着力从以下几个方面来努力。经中国科学院同意的中国科学技术大学和中国科学院大学共2份章程。
按照《教育法》和《高等教育法》的规定，章程本应于大学设立之前提交于有关教育主管部门，其作为审批材料之一种，对此类大学章程的核准毫无疑问应理解为一种许可或确认，总之应归为行政法上行政行为之列。直至教育部《高等学校章程制定暂行办法》开始实施的2012年，大学章程建设方再次被重视起来。组成人员应有定额和任期的限制，需要通过适当的民主程序产生，并经学校党委的审定，由校长予以聘任。由党委监督章程实施，其审查模式必然釆用党委通常的议事规则和运行机制。
(一)大学章程的效力1.大学章程的时间效力大学章程的时间效力是指大学章程开始生效与效力终止的时间，表征的是大学章程效力在时间轴上的持续性。尽管17份章程已经呈现出多样化的审查方式，但具体到特定的一个章程而言，多样化就成为唯一。经国家体育总局同意的北京体育大学章程。《暨南大学章程》则采用了教职工代表大会讨论加党政联席会审定的模式。
大学章程最终要通过以广大教职工和学生为代表的大学成员以及以校院治理结构为代表的各种单位组织，通过权利的享有、义务的承担、职权的履行、责任的确定等实现章程的规范效果，使静态的文本行动起来，跃然于纸上。(一)大学章程须经法定的程序制定按照《高等学校章程制定暂行办法》第3章章程制定程序的规定，首先，大学章程须经起草以及校内外利害关系者的广泛讨论与协商形成章程草案。
理论上讲，所有担负章程实施义务的人均可以个人名义或组织名义提起解释要求，但由此可能会造成提起的随意性，有必要以组织提起为原则，即个人也应当通过代表途径由一定的组织来提起解释。[6]如《东南大学章程》第85条规定：学校各部门可根据本章程制定具体实施细则或修改相关规章制度，并报学校党委会审议核准
另一方面，硬法也不能越位。这些非强制性、诱导性、互动性手段的出现本身就反映出教育行政管理职能转化，以及权力行使方式转变，更加有利于管理目标的实现。三、权力自主:教育行政执法权的广义理解若从广义角度来看，许多教育行政管理活动在本质上都是一种行政执法，执法主体包括政府及其教育行政部门、其他行政部门、被授权组织(如学校)等，但这些主体实施的教育管理活动往往游离于执法规制体系之外，权力运行的自主性始终难以得到有效控制。二、权力弱化:教育行政执法权的狭义理解关于教育行政执法弱化的讨论由来已久，这在一定程度上源于对教育行政执法主体、行为、范畴等认识较为狭隘，以致实践中出现责任主体单一、强制手段缺失、资源配置不足等问题，教育法也一度被批评为软法。例如，上海市教育督导事务中心对违规办学行为形成了通知—质询机制:若主动承认并作出检查、整改，可以减轻或免于处罚;若拒不承认或未采取有效整改措施则会出示证据，进而实施刚性制裁。例如，作为行政许可的学位点授权、作为行政检查的各类教育检查考核、作为行政处罚的教师资格撤销等都属于教育行政执法。
事实上，许多授益型执法行为的裁量权幅度与相对人权益紧密关联。对于宪法或者法律授予教育系统的自治权，硬法不得违反效力高于它的其他硬法规范，也不宜随意压缩软法的自治空间。
这种裁量权在实践中被滥用的可能性也较大，极易给学校、其他教育机构、师生等主体的权益造成损害。当然，上述措施的功能发挥仍然以执法行为的制度化和规范化为前提，亦即柔性执法的开展方式、程序运作及其救济机制有赖于相关的配套制度建设，由此引发的纠纷解决也应被纳入法律渠道。
3．实现硬法规范与软法规范的共治教育行政执法包括校园执法和园外执法，执法依据也有硬法和软法之分。2．构建教育行政执法的法律规制体系坚持教育行政执法的广义界定，目的在于将许多广泛运用的管理行为型式化，从而结束这些教育管理活动方式长期游离于教育执法框架之外的局面，并为其法律规制提供基本的分析范式(行为种类、设定依据、主体、权力、责任、救济等)。
摘 要：对教育行政执法的界定模糊,加剧了权力运行的强弱两极化格局:在狭义层面,执法主体单一、行为种类有限、执法范畴狭隘导致教育法律的实施效果相对有限;而在广义层面,管制任务宽泛、程序制约粗疏、裁量空间扩张又使得执法权行使的自主性有所彰显。这种特殊优位关系与科层制的等级权威有所差异，它体现的是专业理性和知识尊严，也是教育法中特别发达的法律关系类型和理论构造。尽管与教育法律相比，教育政策在表述上少见前提条件、行为模式和法律后果的规范结构，但包含了政府所为和所不为的内容，许多组织性和程序性的规则还有助于保障法律规定的具体实施;另一方面，学校自主管理固然有赖于宏观立法，但微观治理活动离不开学校章程、校规，以及其他规约性制度的保障。《沈阳市教育局2019年行政执法工作报告》也提及，该市2019年全年没有发生教育行政处罚案件，9 573件许可案件全部集中于教师资格认定，且没有因执法行为引起复议或诉讼的情形。
多数地方的权力清单(如《石家庄市教育局行政执法事项清单》)并未载入教育行政强制权;其他地方(如《济南市教育局行政执法事项清单》、《抚州市教育体育局行政执法事项清单》)仅仅列举了加处罚款、暂扣作弊器材等零星事项。这些事项(尤其是对教育培训机构的查处)属于市场监督管理的范畴，具有较强的综合性和关联度。
至于行政给付、行政奖励、行政裁决等其他执法手段也缺乏明确规定。此外，所谓的裁量基准设定通常局限于教育行政处罚领域，只有辽宁大连市、广西柳州市等少数地方分类设定执法裁量基准，由行政处罚拓展至行政许可、确认、给付、奖励、检查等方面。
为了避免柔性执法沦为软性执法，柔性执法还需要依托有力的刚性执法作为保障，二者的转化或衔接机制有待确立。五、教育行政执法权强弱平衡的具体策略法律手段介入教育治理的强度较为模糊，容易产生放松管制和行政恣意的双重风险，体现出教育执法较之其他领域执法的特殊之处。
2．实现协同执法与相对集中执法权的结合教育行政执法涉及教育行政机关、其他行政机关(如公安、人社、民政、市场监管等部门)、被授权组织等，难免存在权能交叉、信息孤岛、推诿扯皮等问题，由此可能带来规制恐慌或执法虚化双重风险。1．管制任务宽泛行政执法是行政主体依法实施的直接影响相对方权利义务的行为，或者对其权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。还有更多领域不当然属于法律保留或者软法自治范畴。山东省胶州市教体局在2019年度行政执法工作报告中就曾披露，该局之所以没有出现行政处罚先例，原因即在于，涉及财产问题势必遭遇隐瞒或阻挠，教体局单独执法有很大困难。
相较于协同执法仅仅作为执法联动方式存在，相对集中执法权则涉及职权划出(划入)、机构设置、编制管理等体制性问题，需要因地因事因时制宜。许多强势因素在特定情形下也会形成弱势表现，例如裁量权失范既可能滥管滥罚，也可能违法不究、重错轻罚。
在实践中，上述教育管理活动的执法属性没有得到充分重视，管理者和被管理者被视为内部行政管理关系或单纯的特别权力关系，淡化了行政执法性法律关系的色彩。此类零处罚、零争议的表述还出现于山东省泰安市、胶州市，以及浙江省温州市瓯海区、湖州市南浔区等多地的教育行政执法年度报告之中。
教育政策 一、问题的提出理论界或实务界对教育行政执法的界定尚未取得一致，有狭义和广义之分。有的学者曾提出尖锐批评:行政系统对教育系统的管理理念根深蒂固，只不过管理工具被披上法律外衣，法律实施中的运动性或选择性在所难免。
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